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quarta-feira, 25 de fevereiro de 2009

BENS PÚBLICOS



definição: são todos aqueles pertencentes às pessoas jurídicas de direito público, integrantes da Administração direta e indireta (União, Distrito Federal, Estados-Membros, Municípios, autarquias e fundações), bem como aqueles que, embora não pertencentes a essas pessoas (empresas públicas e sociedades de economia mista), estejam afetados à prestação de serviços públicos, o que acabaria por abranger, também, os bens diretamente relacionados aos serviços públicos executados por concessionários e permissionários.

classificação:

de uso comum – são aqueles destinados ao uso indistinto de todos, sendo que podem eles assumir um caráter gratuito ou oneroso (ex.: zona azul, pedágio) na direta dependência das leis estabelecidas pela União, Estados, DF ou Municípios - ex.: mares, rios, estradas, ruas e praças.

de uso especial – são aqueles afetados a um determinado serviço ou a um estabelecimento público - ex.: repartições públicas, teatros, universidades, museus, escolas públicas, cemitérios e aeroportos.

dominicais (ou dominiais) – são denominados de próprios do Estado, vez que não apresentam nenhuma destinação pública definida; representam o seu patrimônio disponível por não se encontrarem aplicados, ou melhor, afetados nem a um uso comum e nem a um uso especial, sendo que em relação a eles o Poder Público exerce poderes de proprietário; por força das características por eles apresentadas, serão os únicos a não necessitarem de desafetação nos momentos em que o Poder Público cogitar de sua alienação.

regime jurídico: os bens públicos são gravados de inalienabilidade (como regra geral, essa característica impede que sejam os bens públicos alienados, ou seja, não podem ser eles vendidos, permutados, doados, em vista dos interesses aqui representados, que são os da coletividade; sem embargo, essa regra geral acaba sendo excepcionada, desde que preenchidos os requisitos exigidos pelo legislador, que podem ser descritos da seguinte forma: caracterização do interesse público, necessidade de prévia avaliação para evitar possa o bem público ser alienado por preços muito abaixo daqueles praticados pelo mercado, necessidade de abertura de licitação na modalidade de concorrência pública ou mesmo por meio do leilão, necessidade de autorização legislativa em se tratando de bens imóveis, necessidade de sua desafetação para os bens de uso comum e de uso especial); imprescritibilidade (são insuscetíveis de ser adquiridos por usucapião); impenhorabilidade (são insuscetíveis de constrição judicial por penhora) e não-oneração (não podem ser dados em garantia).

defesa de bens públicos: o regime imposto pelo direito público não priva o Poder Público de se valer dos institutos do direito privado para a defesa de seu patrimônio, de seu bens; assim, tratando-se de bens imóveis, por ex., pode valer-se das ações possessórias (reintegração e manutenção de posse) e, quando o caso, do mandado de segurança.

afetação e desafetação: exceção para os dominicais, todos os bens públicos (de uso comum ou de uso especial) são adquiridos ou incorporados ao patrimônio público para uma destinação específica; a essa destinação específica é que podemos chamar de afetação; a retirada dessa destinação, com a inclusão do bem dentre os dominicais (que compõem o patrimônio disponível), corresponde à desafetação.

aquisição: segue, em boa medida, as regras pertinentes ao direito privado, com a incidência concomitante das normas de direito público; são formas usuais de aquisição a compra, a doação, a dação em pagamento e a permuta, a acessão, a transmissão de herança, o usucapião, além de outros que refogem ao direito privado, como a desapropriação, o confisco e a perda de bem em razão de ilícito penal e de ato de improbidade administrativa, a investidura e o registro de parcelamento do solo.

alienação: a de bens imóveis (somente os dominicais) dependerá de autorização legislativa, de avaliação prévia e de licitação, realizada na modalidade de concorrência; a de bens móveis depende de avaliação prévia e de licitação, não carecendo de lei que autorize a transação.

uso dos bens públicos: os bens públicos são administrados pelas pessoas políticas que detêm a sua propriedade, de acordo com as prescrições estabelecidas na CF; como conseqüência, de um lado a elas é atribuído o poder de administrá-lo, o que compreende a faculdade de utilizá-los segundo sua natureza e destinação, e de outro há também a obrigação de conservação e aprimoramento; assim sendo, a omissão dessas pessoas quanto à correta utilização dos bens, de igual sorte, permitindo a sua deterioração, importa em responsabilização na medida em que revela comportamentos incompatíveis com o princípio da indisponibilidade dos bens e interesses públicos; importante salientar que o exercício das atribuições quanto ao uso e à conservação independe de qualquer autorização legislativa em respeito ao princípio da separação dos poderes; dentro desse contexto, perfeitamente possível que o Poder Público competente estabeleça regras para a correta utilização dos bens, servindo como exemplos as leis de Trânsito, o estabelecimento das áreas denominadas de zonas azuis, a proibição de circulação de veículos por determinadas regiões etc; da mesma forma, os particulares que forem se utilizar desses bens em situações incomuns deverão solicitar autorização do Poder Público, surgindo como exemplo o transporte de cargas pesadas ou perigosas por meio de veículos longos, demandando uma autorização especial para que possam circular em horário específico sem prejudicar o trânsito, que já apresenta extremamente difícil; no mesmo sentido, encontramos a necessidade de aviso prévio ao Poder Público quando da realização de comícios ou passeatas, eis que, embora não possa a Administração impedir a sua realização, deve ser notificada para que possa tomar as providências necessárias em relação ao trânsito e à segurança, até mesmo de forma a prevenir a responsabilidade por possíveis incidentes; feitas essas observações preliminares acerca do uso dos bens públicos, cumpre agora analisar os instrumentos, por meio dos quais pode a Administração, repassar para terceiros o seu uso, o que se fará a seguir:

autorização de uso – ato administrativo, unilateral e discricionário por meio do qual a autoridade administrativa faculta, no interesse do particular, o uso de um bem público para utilização em caráter episódico, precário, de curtíssima duração - ex.: tráfego de veículos com características especiais, como já visto anteriormente, o fechamento de uma rua para a realização de festas típicas por um final de semana, a utilização de um terreno público por um circo. 

permissão de uso – ato administrativo, precário e discricionário, pelo qual a Administração faculta a terceiros o uso de um bem público para fins de interesse coletivo; a diferença entre a permissão e a autorização está no grau de precariedade (aqui extremamente menor) e o interesse, que no caso não é exclusivamente do particular, mas sim da coletividade - ex.: a instalação de banca de jornal, eis que a calçada é um bem público, a instalação de barracas em feiras livres, de box em mercados municipais, e a instalação de mesas e cadeiras em frente a estabelecimentos comerciais.

concessão de uso – contrato administrativo por meio do qual o Poder Público transfere, por prazo certo e determinado, o uso de um bem para terceiros, visando ao cumprimento de uma finalidade específica nos termos e condições fixados no ajuste; o grau de precariedade aqui é inexistente, posto que essa transferência, como visto, realiza-se por meio de contrato administrativo, que apresenta como característica comum a existência de prazo certo e determinado, o que impede seja ele desfeito, a qualquer momento, sem que se possa cogitar do pagamento de indenização - ex.: concessão para o uso de uma área de um aeroporto para um restaurante, um zoológico ou um parque municipal, para uma lanchonete ou um quiosque de flores em um cemitério etc.

concessão de direito real de uso – contrato administrativo por meio do qual se transfere, como direito real, o uso remunerado ou gratuito de um imóvel não edificado; só poderá ter por objetivo a edificação, a urbanização, a industrialização e o cultivo da terra, revestindo-se de ilegalidade sua utilização para qualquer outra finalidade.

cessão de uso – importa na transferência do uso de um certo bem de um órgão para outro, dentro da mesma pessoa política, por tempo certo e determinado; não é remunerada e dispensa autorização legislativa, aperfeiçoando-se por simples termo de cessão.

espécies de bens pertencentes à União:

bens terrestres

terras devolutas (terras vazias) – são aquelas que não estão afetadas nem a uma finalidade de uso comum, nem a uma finalidade de uso especial, razão pela qual foram inseridas na categoria de bens dominiais, representando, por esse aspecto, o patrimônio disponível do Estado; são aquelas relacionadas no art. 20, inciso II, da CF, voltadas ao atendimento das seguintes finalidades: preservação ambiental e defesa de fronteiras, de fortificações militares e de vias federais de comunicação.

terras tradicionalmente ocupadas pelos índios – relacionadas no art. 20, inciso XI, pertencem ao patrimônio da União, que nessa qualidade é a responsável pela sua demarcação, restando para os índios apenas o seu usufruto, a teor do disposto no art. 231, § 2º, da CF.

faixa de fronteira – compreende a faixa de terra com largura de 150 km voltada à defesa de nossas fronteiras, a teor do disposto no art. 20, § 2º, da CF.

bens aquáticos

mar territorial – corresponde a uma faixa de 12 milhas, contadas do litoral continental, sobre a qual o Estado exerce poderes de soberania.

zona econômica exclusiva – é uma faixa de 12 a 200 milhas, sobre a qual o Estado exerce poderes de exploração dos recursos naturais do mar.

plataforma continental – é o prolongamento natura das terras da superfície sob a água do mar; trata-se da porção de terras submersas que apresentam a mesma estrutura geológica das terras do continente.

lagos e rios – pertencem ao patrimônio da União os lagos e os rios que banharem mais de um Estado, fizerem limites com outro país ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham.

terrenos de marinha – são formados pela porção de terras banhadas pelas águas dos rios navegáveis ou pelas águas do mar.

integrantes do subsolo – todas as riquezas minerais bem como os sítios arqueológicos e pré-históricos, a teor do disposto no art. 20, incisos IX e X; convém registrar a possibilidade franqueada aos Estados, Municípios e DF de participação na exploração dessas riquezas, desde que essa exploração esteja estabelecida e regulamentada por lei, conforme o disposto no art. 20, § 1º, da CF.

Bibliografia:

·        DI PIETRO, Maria Silvia Zanela, Direito Administrativo. 21ª ed. São Paulo: Atlas S. A. 2007;
·        MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro, 29ª ed., São Paulo: Malheiros, 2004;



De Almeida, Marques & Aguilar rua Araguari, 359, sala 64, Bairro Barro Preto, Belo Horizonte.
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Leandro Lopes Aguilar
www.dealmeida.adv.br


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