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sexta-feira, 27 de abril de 2012

UNIFORMIZAÇÃO DA LEGISLAÇÃO E DA ALÍQUOTA DO ICMS: CENTRALIZAÇÃO FISCAL OU REPACTUAÇÃO FEDERATIVA



INTRODUÇÃO

Quando se fala em reforma tributária não é exagero dizer que cada um tenha a sua própria proposta. O tema da Reforma Tributária é um dos mais recorrentes e polêmicos no sistema político brasileiro. Não raro ouve-se na grande mídia afirmações do tipo: carga tributaria excessiva, custo-Brasil elevado em função do sistema tributário vigente, excesso de encargos sociais na folha salarial, dentre outros. Embora essas afirmações tenham, em alguma medida, certo respaldo, é prudente quando falamos do sistema tributário brasileiro analisar mais detidamente a questão sob o risco de chegarmos a conclusões precipitadas e convenientes. O sistema tributário brasileiro carece, sim, de ajustes e melhorias, mas antes de tudo é preciso saber em qual direção a reforma deve apontar. Sabe-se que um sistema tributário ideal é aquele cujos tributos mais se aproximam dos princípios da tributação. Princípios como o da equidade, simplicidade e neutralidade devem ser o norte em qualquer proposta de reforma tributária, mas sabemos que a realidade é complexa e que muitos são os interesses em jogo. Neste trabalho, em um primeiro momento, apresentar-se-á as principais características do sistema tributário brasileiro, explicitando os pontos que mais suscitam a tão propalada reforma. Posteriormente, analisaremos as propostas de uniformização das legislações e das alíquotas do ICMS bem como a definição do “destino” como fator gerador do tributo. A análise terá como base a Proposta de Emenda Constitucional de 2008, número 223. Ao final teceremos algumas considerações acerca do que fora discutido ao longo do trabalho.

O SISTEMA TRIBUTÁRIO BRASILEIRO: PRINCIPAIS PROBLEMAS

O Sistema Tributário Nacional atual é o estabelecido no Capítulo I – Do Sistema Tributário Nacional do Título VI da Constituição. O que mais salta aos olhos quando analisamos a estrutura tributária brasileira é a injustiça que a caracteriza. Se os modelos de tributação podem ser classificados genericamente em progressivos ou regressivos, percebe-se que, no Brasil, a escolha foi feita em taxar aqueles indivíduos que menos renda auferem, menos produtos e serviços consomem e menos patrimônio possuem, ou seja, a regressividade confere  ao sistema tributário vigente uma lógica perversa que atenta contra o principio da equidade. A máxima de cada um de acordo com suas possibilidades, cunhada por Adam Smith, em seu livro A riqueza das nações, não encontra respaldo no sistema tributário brasileiro. Dessa forma, pode-se dizer que no quesito justiça social, a tributação no Brasil é falha e penaliza as camadas mais pobres da sociedade.
Para ilustramos o teor das afirmações acima colocadas, podemos tomar como exemplo o Imposto de Renda para pessoas físicas, entendido por muitos como um imposto progressivo. O Imposto de Renda de pessoa física no Brasil apresenta atualmente cinco faixas, sendo que a primeira, de pessoas que ganham até R$ 1499,15 está isenta (vide tabela 1). A partir da análise da tabela, podemos perceber que o imposto é progressivo até a faixa salarial de R$3.743,19, estando submetidos a mesma alíquota todos aqueles cidadãos que ganham acima de faixa salarial, ou seja, a partir dessa faixa os mais ricos pagam proporcionalmente menos impostos sobre a renda.
TABELA 1 - Tabela Progressiva para o cálculo mensal do Imposto de Renda de Pessoa Física a partir do exercício de 2011, ano-calendário de 2010.
Base de cálculo mensal em R$
Alíquota %
Parcela a deduzir do imposto em R$
Até 1.499,15
-
-
De 1.499,16 até 2.246,75
7,5
112,43
De 2.246,76 até 2.995,70
15,0
280,94
De 2.995,71 até 3.743,19
22,5
505,62
Acima de 3.743,19
27,5
692,78
Fonte: www.receitafederal.com.br 
Por outro lado, os impostos indiretos, que são incontestavelmente regressivos, representam uma parcela significativa da carga tributária bruta (Gráfico 1). Os impostos indiretos são aqueles cuja base de tributação incide sobre produção e consumo. No Brasil o ICMS estadual, o IPI federal e o ISS municipal são os exemplos típicos de impostos indiretos. São tributos que as empresas recolhem ao fisco no momento da produção das mercadorias ou na venda/comercialização de bens e serviços, mas o que ocorre de fato é que os encargos tributários são repassados aos preços e o consumidor final que é quem acaba pagando efetivamente pelo imposto.


GRÁFICO 1
Na tabela abaixo, pode-se perceber que os impostos indiretos (ICMS, IPI COFINS) representam cerca de 42% da Carga Tributária Bruta.

A tabela 4, informa a respeito do percentual da carga tributaria direta e indireta sobre a renda das famílias (comparando o ano de 1996 e 2003). Percebe-se de forma inconteste o quanto que as famílias de menor renda pagam proporcionalmente mais impostos que aquelas de renda superior (Carga tributaria total). Nesse particular, chama a atenção a regressividade da tributação indireta.



Diante do que fora apresentado até aqui, depreende-se que não precisa ser nenhum especialista para que se perceba que um dos principais problemas da estrutura tributária brasileira é a sua característica altamente regressiva. Dessa forma, qualquer proposta de reforma tributária deveria em tese, priorizar a tributação direta em relação a tributação indireta, fato que atenuaria as injustiças presentes no sistema tributário vigente conferindo-o maior progressividade.
Na próxima seção, analisaremos as propostas de uniformização das legislações e das alíquotas do ICMS bem como a definição do “destino” como fator gerador do tributo. Estas duas propostas são uma clara tentativa de coibir a guerra fiscal que coloca os estados da federação em franca situação de competição. Ambas as propostas estão presentes na PEC 233/2008. Em seguida, será discutido se tal proposta compromete a competência fiscal dos estados.

A PEC 41/2003 E O FIM DA GUERRA FISCAL

Os principais objetivos da PEC 233/2008, conforme está explicitado na ementa são: simplificar o sistema tributário nacional, avançar no processo de desoneração tributária e eliminar distorções que prejudicam o crescimento da economia e a competitividade das empresas brasileiras, principalmente no que diz respeito à chamada “guerra fiscal” entre os Estados. A PEC 233/2008 é na verdade um apensado da PEC 31/2007. No entanto, independente da proposta de emenda a constituição que tramita no Congresso Nacional, a dificuldade de aprovação é invariável. O que sempre está em jogo é o pacto federativo, ou seja, às relações entre a União, os Estados (e o Distrito Federal) e os Municípios.
Sabe-se que a Constituição Federal de 1988 delegou aos entes subnacionais uma série de atribuições em termos de serviços públicos. Estados e municípios, principalmente estes últimos, ampliaram sua participação na arrecadação de tributos, mas isso não foi suficiente para fazer frente aos novos compromissos assumidos a partir da Carta Magna de 1988. Isso porque os principais impostos arrecadados por estados e municípios, respectivamente, o Imposto sobre Circulação de Mercadorias e Serviços e o Imposto sobre Serviços – ISSQN - guardam estreita relação com o grau de desenvolvimento da região. Quanto mais dinâmico economicamente um estado ou município, maior a base de arrecadação e conseqüentemente maior a receita. No entanto, como se sabe, as disparidades econômicas entre as diversas regiões brasileiras são enormes e para amenizar tal disparidade o governo federal repassa aos estados e municípios um percentual da arrecadação do IPI e do Imposto de Renda. São os chamados fundos de participação: o FPE dos Estados e o FPM dos Municípios.
No que tange ao ICMS existem dois problemas principais, comumente chamados de “efeito-cascata” e guerra fiscal. O efeito-cascata diz respeito a alíquota do ICMS para produtos que atravessam as fronteiras de mais de um Estado, uma vez que cada Estado tem autonomia para fazer incidir sua alíquota sobre bens e serviços.  Ainda dentro dessa polêmica existe certo impasse sobre a taxação de bens e serviços quanto a qual Estado recai a autonomia para tributar. Estados produtores reivindicam que o chamado "fato gerador" do ICMS ocorra no local da produção, a "origem". Por outro lado, os Estados onde esse produtos são efetivamente “consumidos” entendem ser mais apropriada a tributação no “destino".
Por outro lado, a guerra fiscal diz respeito a utilização da competência dos Estados para tributar sobre a circulação de mercadorias como forma de barganha para atrair empresas e investimentos para dentro de suas fronteiras. A isenção fiscal foi inicialmente utilizada pelos Estados mais pobres da federação em uma clara alternativa de compensar a falta de uma política mais efetiva de desenvolvimento regional. No entanto, atualmente os Estados mais ricos também utilizam desse instrumento causando sérios entraves ao desenvolvimento do país e aumentando as distorções entre os entes da federação.  A verdade é que tal como é praticada, a guerra fiscal tem gerado um estado de ineficiência econômica onde o principal prejudicado é a própria sociedade brasileira.
O problema reside no fato de que, da forma como a competência estadual para legislar sobre o ICMS é usada, serve apenas para alimentar um federalismo cada vez mais competitivo. A concorrência por investimentos e serviços na base de um leilão nivelado por baixo, dito de outro modo, qual estado pode prescindir mais de suas receitas, apenas privilegia os estados mais ricos da federação (que são aqueles, cujas bases econômicas são maiores) contribuindo para a manutenção ou no pior dos casos no recrudescimento das disparidades sócio-econômicas. Um desdobramento natural desse processo é a “metropolização” da pobreza, ou seja, a migração de pessoas egressas de regiões desfavorecidas economicamente em busca de melhoria das condições de vida em regiões mais dinâmicas economicamente. Por outro lado, como os repasses de transferências federais visam compensar as distorções e disparidades econômicas entre os entes da federação, são justamente os estados mais pobres que mais se beneficiam destes repasses, embora por si s[o isso não garanta que estes recursos sejam aplicados efetivamente em políticas publicas para os mais necessitados.
Como se vê, o modelo de concorrência e competição tal qual está assentada a tributação do ICMS prejudica muito o desenvolvimento da nação. Nesse sentido, visando corrigir estes problemas é que a PEC 233/2007 apresenta como principais propostas para coibir a guerra fiscal:
  1. Uniformização das legislações do ICMS, com preservação da competência estadual do tributo e regulação do imposto por normas nacionais. O ICMS seria então, de acordo com a proposta, regulado por lei complementar e por regulamento editado pelos representantes dos estados (CONFAZ – Conselho Nacional de Política Fazendária).
  2. Uniformização das alíquotas do ICMS, em numero máximo de cinco. As alíquotas nacionais seriam definidas pelo Senado Federal e o órgão colegiado dos estados (CONFAZ) definiria a que bens elas seriam aplicadas.
  3. Vedação da concessão de benefícios fiscais ou financeiros do ICMS.
  4. Criação de um fundo de desenvolvimento nacional (para permitir que os estados realizem investimentos em infra-estrutura, como forma de compensação pelo fim da guerra fiscal).
  5. Regulamentação de que o ICMS é devido ao estado de destino.
Embora a uniformização das legislações e alíquotas do ICMS possa indicar um movimento de recentralização fiscal, a PEC 233/2008 procura assegurar uma concorrência justa entre os estados, inviabilizando a guerra fiscal e garantindo ganhos de eficiência econômica para a nação. A cooperação deixada a cargo dos estados sem uma coordenação da União tem se mostrado improfícua, sendo fundamental a presença do governo federal para coordenar esta cooperação com os governos subnacionais. Nesse sentido, de acordo com Oliveira, 2007:
“a harmonização de suas estruturas tributárias, como uma instituição, com o estabelecimento de regras gerais claras de incidência, alíquotas, base de cálculo etc., torna-se um imperativo para garantir uma competição saudável (OLIVEIRA, 2007, p. 30)”.
Se por um lado a uniformização de alíquotas e da própria legislação do ICMS é uma fórmula para acabar com a guerra fiscal e o federalismo pernicioso que esta proporciona, por outro, de acordo com os críticos mais tenazes, a proposta em questão abala um dos alicerces do federalismo. Dentre esses principais críticos está a FENAFISCO - Federação Nacional do Fisco Estadual e Distrital - que em nota técnica exprimiu claramente que a PEC 233/2008 estabelece um fortalecimento do poder central, nunca experimentado no Estado brasileiro. Segundo a FENAFISCO a franca oposição à proposta está assentada na defesa dos princípios federativos e na clara afronta a cláusula pétrea expressa na Constituição Federal de 1988:
“O juízo de valor não é de cunho ideológico, mas sim proveniente da verificação da afronta a um dos mais caros princípios constitucionais, ou seja, a forma federativa de Estado brasileiro (art. 60, §4º,I, CF) (Nota técnica FENAFISCO).”
No entanto, conforme Oliveira, 2007, centralização ou descentralização fiscal per si, não podem ser assumidos como indicadores para grau de federalismo de um país, “embora a distribuição de competências tributárias seja um procedimento que possa revelar o arranjo governamental estruturado sobre a divisão dos encargos” entre os níveis de governo. Desse modo, a existência e a qualidade de um Estado federal deveriam estar atrelada também à avalição da descentralização politica.  Nesse sentido, segundo avaliação de Oliveira, 2007:
“na atualidade da globalização, em que predominam as ideias neo-institucionalistas, a autonomia dos governos subnacionais, diante das exigências de harmonização das estruturas tributárias, deixa de estar associada a competência próprias na cobrança de impostos, passando a ser vinculada ao compartilhamento de receitas cobradas por outro nível de governo, com regras de participação claramente inscritas e garantidas na Constituição. (Oliveira, 2007, p. 32)”

No caso da PEC 233/2008 a intenção de uniformizar a legislação e alíquota do ICMS não é visada vilipendiando a competência estadual do tributo. Isso porque, um órgão colegiado formado por representantes dos estados é que definiria a que bens seriam aplicadas as alíquotas. Com isso, se basearmos a avaliação da PEC 233/2008 numa perspectiva neo-institucionalista, a questão da competência conjunta para estabelecer alíquotas sobre bens e serviços se torna menos polêmica e deixa de ser uma afronta ao pacto federativo.
O que resta de toda essa discussão, isentando-se todos os juízos de valor pertinentes a ela, é que, tal como é expresso na PEC 233/2008 o novo ICMS implica em uma redução da competência estadual sobre este tributo. De acordo com a proposta a competência sobre o novo ICMS passaria a ser conjunta com clara redução da competência estadual, uma vez que esse imposto seria instituído por uma lei complementar, com abrangência em todo território nacional, e não mais por 27 leis das unidades federadas. Se para alguns a uniformização do ICMS significa o enfraquecimento da autonomia e a subjugação dos Estados e Municípios vis-à-vis à União, transformando o pacto federativo em dispositivo constitucional meramente decorativo, para outros significaria uma repactuação com o intuito de fortalecer a federação eliminando a concorrência entre os entes subnacionais e contribuindo para o crescimento da nação.






CONSIDERAÇOES FINAIS

As questões relacionadas a Reforma Tributária  são, de fato, complexas e delicadas. Não é a toa que a PEC 233/2008 tramita apensada à PEC 31/2007 que, já possui ao todo 16 apensados. Reformar a estrutura tributária brasileira altera significativamente o status quo. A insegurança jurídica decorrente de uma mudança nessa estrutura, mesmo sem considerar as questões de cunho político-ideológico, acaba tornando o processo de mudança muito custoso. As resistências às mudanças são de vários matizes e refletem os diversos interesses em jogo, entre o trabalho e o capital, competência fiscal entre entes subnacionais e a União, dentre outros. Reverter o atual quadro de injustiça social é uma necessidade premente. É preciso sem sombra de dúvidas aprofundar as discussões sobre a matéria, reduzindo ao máximo a assimetria de informações e acomodando todos os interesses nela envolvidos, conforme preceitua a teoria federalista. Mas acima de tudo é preciso que a discussão chegue até o seio da sociedade, uma vez que o sistema tributário, seja ela qual for, reflete sempre em última instância, as escolhas da sociedade.

REFERÊNCIAS
http://www.receita.fazenda.gov.br/aliquotas/contribfont.htm
SOARES, M.M. Teoria do sistema federal:;heterogeneidades territoriais,democracia e instituições políticas. Belo Horizonte, Departamento de Ciências Políticas da Universidade Federal de Minas Geras. (Dissertação de Mestrado).
OLIVEIRA, F.A. Teoria da federação e do federalismo fiscal: o caso brasileiro. Belo Horizonte: Fundação João Pinheiro, dezembro de 2007. (Texto para discussão n. 43).
VARSANO, R. et alii. Uma Análise da Carga Tributária do Brasil. Rio de Janeiro: IPEA, agosto, 1998. (Texto para Discussão n. 583).
VARSANO, R. A Guerra Fiscal do ICMS: quem ganha e quem perde?. Rio de Janeiro: IPEA, 1997. (Texto para Discussão n. 500).

Texto de : ANDRÉ ALVES FERNANDES, JACKSON DAVID E RICARDO FLÁVIO DE ALMEIDA
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